Quelles perspectives pour l’économie chinoise en 2012 ?

Ajouté au 23/03/2012 par SHI Lei

L’année 2012 devrait être marquée par une continuité des politiques mises en œuvre dans le contexte d’une croissance en léger ralentissement. Au cours de cette année qui verra la constitution de la nouvelle équipe dirigeante autour de l’actuel vice-président Xi Jinping, les autorités chercheront sans doute en premier lieu à assurer la stabilité de l’environnement économique pour faciliter cette transition, rendant la période peu propice au lancement de réformes d’envergure. Certains enjeux devraient cependant concentrer leur attention cette année, notamment l’ouverture du compte de capital, l’évolution des marchés immobiliers, la situation des finances locales ou encore la place de l’investissement public. En termes de conjoncture, selon les prévisions de la DG Trésor, la croissance devrait s’établir en 2012 à 8½%, après 9,2% en 2011, puis devrait rebondir légèrement en 2013 à 8¾%. La tendance au rééquilibrage de l’économie chinoise devrait progressivement se confirmer, la consommation prenant en 2013 le relai de l’investissement comme moteur principal de la croissance.  1 – L’année 2011 a été marquée par un ralentissement de la croissance en raison des mesures de stabilisation de l’activité et de l’affaiblissement de la demande extérieure
L’année 2011 a été marquée par un léger ralentissement de la croissance qui s’est élevée à 9,2% contre 10,4% en 2010.Ce ralentissement s’est affirmé tout au long de l’année comme l’ont révélé les chiffres trimestriels : la croissance en glissement annuel a été successivement de 9,7%, 9,5%, 9,1% et 8,9% au cours des quatre trimestres. Ainsi l’économie chinoise a enregistré une croissance inférieure à 9% au 4e trimestre 2011 pour la première fois depuis 2009.

Ce ralentissement est lié en premier lieu au contexte macroéconomique international. En effet, au plan intérieur, la demande domestique est restée très dynamique. La croissance est en effet restée tirée par l’investissement qui a crû de +23,8% en valeur par rapport à 2010. La croissance de la consommation s’est également maintenue, les ventes au détail ayant progressé de +17,6% sur l’ensemble de l’année 2011. En revanche, en 2011, les excédents commerciaux chinois sont en baisse de 26,4 Mds USD et s’élèvent à 155,1 Mds USD. Les exportations ont en effet progressé moins vite en valeur sur l’ensemble de l’année que les importations (+20,3% contre +24,9%). Cette évolution est principalement liée au ralentissement des exportations vers l’Union européenne (+14,4%) et les États-Unis (+14,5%) par rapport à celles à destination notamment des pays asiatiques (Asean : +23,1%).

Le gouvernement a réussi à contenir l’inflation.La maîtrise de la hausse des prix était l’objectif prioritaire que le gouvernement chinois s’était fixé pour 2011 lors de l’Assemblée nationale populaire de l’an passé. Alors qu’il avait fixé une cible de +4%, l’inflation moyenne a finalement atteint +5,4% en 2011. Au cours de l’année, l’inflation a augmenté jusqu’à +6,5% en glissement annuel en août, tirée par la composante alimentaire et notamment par le prix du porc. D’une part, la hausse des prix alimentaires mondiaux s’est répercutée fortement en Chine, et, d’autre part, des facteurs structurels (augmentation des salaires des agriculteurs, organisation inefficace du marché) ont exacerbé cette hausse. Les réponses de politique monétaire – la banque centrale a procédé à 12 hausses du taux de réserves obligatoires en 2010 et 2011 –, la reconstitution du cheptel porcin et la fin de l’effet des aléas climatiques, ainsi que les mesures prises pour assurer un meilleur fonctionnement des marchés agricoles – meilleur approvisionnement notamment – ont finalement conduit à une nette décélération de l’inflation en fin d’année, qui n’était plus que de +4,1% en glissement annuel en décembre.

Dans ce contexte les autorités ont manifesté leur volonté de réagir face au ralentissement de la croissance.Le Premier ministre Wen Jiabao a appelé le 25 octobre à un « réglage fin » de la politique économique. Le gouvernement a alors tiré parti de la diminution de l’inflation pour prendre des mesures ciblées de soutien aux secteurs les plus vulnérables, sans pour autant réorienter fondamentalement sa politique. Des mesures de soutien de politique monétaire et fiscale ont ainsi été prises en novembre pour aider les PME après la crise de Wenzhou. La banque centrale a par ailleurs décidé deux baisses de 50 pdb des ratios de réserve obligatoire en novembre 2011 et en février 2012, afin d’assouplir la politique monétaire et de soutenir l’activité.

 2 – L’année 2012 devrait voir ce ralentissement se poursuivre et la croissance atteindre 8½ %
Après la phase de ralentissement en 2011 qui se prolonge début 2012, les exportations chinoises devraient rebondir à partir de la mi-2012, tirées par une demande mondiale plus forte.Dans le scénario de référence de la DG Trésor, l’effet macroéconomique des tensions financières en zone euro devrait s’estomper à partir du second semestre 2012 et la demande mondiale, notamment en provenance des pays d’Asie, devrait rebondir également à compter du second semestre. Parallèlement, l’appréciation du yuan devrait être plus limitée en 2012, les autorités pouvant invoquer la réduction en 2011 des excédents courants. Les importations devraient demeurer dynamiques, en lien avec la hausse de la demande intérieure et la baisse des droits de douanes annoncée par le gouvernement le 7 mars à l’occasion de l’Assemblée populaire annuelle.

Au plan interne, on peut s’attendre à une continuité de la politique macroéconomique dans un contexte marqué par la transition politique et l’arrivée prochaine au pouvoir de la nouvelle équipe conduite par l’actuel vice-président Xi Jinping.La notion de « stabilité » était au cœur de la conférence annuelle de travail centrale sur l’économie du Parti communiste chinois, en décembre 2011. Comme l’an passé, le principe du maintien d’une politique budgétaire « proactive », ainsi que d’une politique monétaire « prudente » a été approuvé par l’Assemblée populaire nationale, le 5 mars 2012. Il est ainsi probable que la banque centrale continue sa politique d’assouplissement sélectif et procède à une ou deux baisses supplémentaires des ratios de réserve obligatoire. En effet le gouvernement a fixé un objectif de hausse de +14% de l’agrégat monétaire M2, ce qui laisse de la marge de manœuvre au vu de la tendance de 2011 (+13,6%) et de ce début d’année (+12,8% en janvier 2012). Le gouvernement s’est également donné une marge de manœuvre en matière de politique budgétaire, avec un objectif de déficit fixé à 800 Mds CNY, alors qu’il n’a été que de 519 Mds CNY (82 Mds USD) en 2011. Comme à l’accoutumée, et sans doute aussi pour des raisons d’affichage, les prévisions du gouvernement s’appuient sur des hypothèses très prudentes d’évolution des recettes budgétaires, avec un objectif de +9,5% qui semble bas au vu des objectifs et des perspectives de croissance nominale (l’an passé cet objectif avait été fixé à +8% alors que la hausse des recettes a finalement atteint +24,8%). Pour autant, les objectifs de politique monétaire et budgétaire du gouvernement indiquent que si un ajustement à la marge est possible, des mesures de relance semblent exclues.

Au final, l’activité ralentirait au 1er semestre 2012. La croissance serait, selon les prévisions de la DG Trésor, de 8½ % en 2012 (après 9,2 % en 2011), et s’établirait à 8¾ % en 2013, toujours au-dessus de la cible du gouvernement. Celui-ci a en effet fixé un objectif de croissance 7,5% à l’occasion de l’Assemblée nationale populaire, en baisse par rapport à l’objectif de 8% fixé pour 2011. Il faut souligner toutefois que l’objectif du gouvernement ne doit pas être compris comme une prévision : il est systématiquement dépassé. En revanche la baisse de cet objectif par rapport à l’année passée est significative. Il s’agit d’une prise en compte de la dégradation de l’environnement extérieur. Mais c’est également le signe manifeste, notamment à l’adresse des collectivités locales, du souhait d’une croissance plus équilibrée et plus durable.

Le principal aléa baissier de cette prévision concerne la situation de l’économie mondiale, et notamment européenne, et l’impact de son évolution sur les soldes courants chinois.Sous l’hypothèse de normalisation des marchés financiers, la croissance mondiale devrait redémarrer progressivement en 2012, portée par les efforts de reconstruction au Japon, le dynamisme de l’activité des pays émergents et le redressement graduel des moteurs privés dans les économies avancées. L’investissement privé devrait accélérer dans la plupart des économies avancées, les indicateurs fin 2011 montrant que les taux d’utilisation des capacités de production sont quasiment revenus à leur moyenne de long terme, et les marges des entreprises poursuivant leur rétablissement. La normalisation de l’environnement économique et financier serait alors propice à un rétablissement de la confiance et de la consommation des ménages, mais la baisse des taux de chômage demeurerait limitée. Le Fonds Monétaire International (FMI) a quantifié l’effet pour la Chine d’un scénario très pessimiste, où s’effondrerait la croissance de l’Union Européenne, qui absorbe 20 % des exportations chinoises : en l’absence de réaction budgétaire chinoise ceci aurait un impact de – 4 points de PIB sur la croissance chinoise. Le FMI estime cependant que la Chine dispose des marges de manœuvre budgétaire pour réagir et pourrait alors ramener cet impact à seulement -1 point de PIB grâce à des mesures de relance.

 3 – La tendance au rééquilibrage de l’économie chinoise devrait se confirmer
En raison de l’orientation, qui reste restrictive, de la politique monétaire, ainsi que de la stabilisation voire de la baisse des marchés immobiliers, il est probable que la croissance de l’investissement ralentisse en 2012.La conjoncture interne est ainsi toujours relativement dégradée début 2012 : ralentissement de la croissance de la masse monétaire, baisse des transactions et des prix immobiliers, incertitudes sur la conjoncture (malgré un léger rebond des indices PMI en janvier et février). En intégrant aussi le maintien des mesures administratives d’encadrement du marché immobilier et l’instauration progressive d’une taxe foncière, on peut s’attendre à ce que la croissance de l’investissement ralentisse en volume passe à +11% en 2012, puis à +8% en 2013, après 12% en 2011.

Parallèlement, la consommation devrait être soutenue par la croissance des salaires et l’urbanisation du pays, avec un effet accru en 2013.En 2010 et en 2011, le salaire minimum a été revalorisé, dans de nombreuses villes, de près de 20 % en moyenne, pour tenir compte de la hausse des prix à la consommation, notamment alimentaires. Dans plusieurs grandes entreprises, des mouvements sociaux ont également entrainé des augmentations de salaires. Ainsi, la croissance des salaires nominaux auraient accéléré depuis 2009 (+15 % en 2011 en première estimation, après 13,3% en 2010). En prévision, la dynamique des salaires devrait se poursuivre avec des croissances à deux chiffres (environ +15 % en 2012 et en 2013). D’abord, les hausses de salaires minimum et les mouvements sociaux devraient persister. Ensuite, l’épuisement progressif de « l’armée de réserve » en provenance des zones rurales devrait favoriser le pouvoir de négociation des salariés. Des signes de pénurie de main-d’œuvre sur les zones côtières apparaissent et la population en âge de travailler commence à diminuer.

Parallèlement, après une forte augmentation durant la décennie 2000-2010, le taux d’épargne des ménages n’augmenterait plus que légèrement en 2012 et se stabiliserait en 2013 à 42% du PIB. Les effets démographiques de cycle de vie devraient exercer une pression à la hausse sur le taux d’épargne. Toutefois, le plan santé lancé en 2009 devrait limiter la tendance haussière du taux d’épargne, notamment en 2013, en raison de sa montée en charge.

Au total, la consommation devrait devenir le principal moteur de la croissance à compter de 2013.En 2012, la consommation contribuerait à la croissance à hauteur de 4 pts de PIB contre 5 pts pour l’investissement. En 2013, ces chiffres s’inverseraient. La consommation deviendrait alors le plus fort contributeur à la croissance, pour la première fois depuis 2001. Le commerce extérieur aurait une contribution négative en 2012 (-½ pt, comme en 2011), et légèrement positive en 2013 (+¼ pt, contre plus d’un point en moyenne sur la période 2000-2008). En 2012, le rééquilibrage de la croissance conduirait ainsi à une baisse de l’excédent commercial. Ce dernier se stabiliserait en 2013, tout comme l’excédent courant (à respectivement 2½ pts et 3 pts de PIB). Le rééquilibrage interne s’amorcerait en 2013, avec la stabilisation de la part de la consommation dans le PIB. L’épargne globale de la Chine serait stable à 50 pts de PIB en 2012 et en 2013.

 4 – Plusieurs grands chantiers de politique économique devraient concentrer l’attention en 2012, bien que l’annonce de réformes majeures semble peu probable avant 2013.
Dans un contexte marqué par la réduction des excédents courants, les pressions haussières sur le taux de change pourraient s’atténuer.Alors que le taux de change s’est apprécié de 5% face au dollar en 2011, la stabilisation du solde courant que la DG Trésor prévoit à 2,5% en 2012 puis 3% en 2013 devrait conduire les autorités à ralentir l’appréciation du yuan, tout en continuant de flexibiliser son taux de change. Fin 2011, le taux de change du yuan a connu temporairement des pressions à la baisse, en lien avec des sorties de capitaux en raison d’un regain d’aversion pour le risque sur les marchés financiers internationaux. Les réserves de changes de la Chine ont ainsi diminué à deux reprises en novembre puis en décembre, pour s’établir à 3 181 Mds USD en fin d’année contre 3 274 Mds USD en octobre, d’après la State Administration of Foreign Exchange (SAFE, chargée de gérer les réserves de change et dont le directeur est l’un des Vice-Gouverneur de la PBoC). Il est probable que les autorités limitent l’appréciation du yuan en 2012 : les marchés des non deliverable forward n’anticipent ainsi une appréciation du yuan que de seulement 2% en 2012. En revanche, la banque centrale pourrait progresser dans la flexibilisation du taux de change. Ainsi, la bande de fluctuation quotidienne autour de se valeur pivot fixée par la SAFE pourrait être élargie, comme l’a suggéré à plusieurs reprises le Gouverneur de la banque centrale Zhou Xiaochuan. Par ailleurs la politique d’ouverture graduelle du compte de capital et d’internationalisation devrait se poursuivre. Ainsi, le 22 février, un rapport de la banque centrale présentant comment pourrait être relâché le contrôle des capitaux a été rendu public. Parallèlement, le planificateur central, la commission nationale pour le développement et la réforme (NDRC – National Development and Reform Commission) a dévoilé, le 30 décembre 2011, un plan sur cinq ans visant à faire de Shanghai une place financière internationale en 2015, plan dont l’effectivité reste toutefois à confirmer.

Les évolutions des marchés immobiliers devraient être au cœur des préoccupations en 2012.Les prix des logements ont continué de baisser début 2012 dans 72 des 100 villes couvertes par l’indice China Real Estate Index System. Le Centre de prévision de la Chinese Academy of Social Sciences (CASS) estime que les prix immobiliers moyens en Chine baisseront de 5,3% en glissement annuel en 2012 du fait de l’évolution de la demande sur le marché et des politiques de contrôles, et en dépit de la croissance des revenus des ménages, de celle des prix du foncier et de l’urbanisation rapide. Cette stabilisation est voulue par le gouvernement central. Il est peu probable que le gouvernement revienne de manière générale sur les restrictions mises en place depuis 2010 sur le marché immobilier. En revanche, comme l’a suggéré Wen Jiabao à l’Assemblée populaire nationale, il semble possible qu’un réglage fin de ces politiques introduise plus de flexibilité dans les plus grandes villes.

L’impact de cette baisse sur l’investissement et le secteur de la construction devrait être partiellement compensé par la montée en puissance du programme de logements sociaux qui prévoit la construction de 36 millions de logement d’ici 2015. Alors que l’objectif était la mise en chantier de 10 millions de logements sociaux en 2011, selon les chiffres du Ministère du logement, la construction de 10,43 millions de logements avait été lancée, et que 4,32 millions avaient été construits. Pour autant, le Ministère du logement en décembre 2011 a également reconnu que la plupart des mises en chantier avaient été recensées selon une approche maximaliste ; il a suggéré que le nombre de mises en chantier réelles étaient plutôt de l’ordre de 7 millions. Si cette déclaration suggère un risque que les objectifs de construction soient revus à la baisse dans les années à venir, le nombre de logement en cours de construction, qui est le paramètre le mieux corrélé avec l’investissement, devrait néanmoins connaitre une progression soutenue en 2012. A l’occasion de l’Assemblée populaire nationale, les objectifs de construction de 5 millions de logements sociaux et de mise en chantier de 7 millions ont été adoptés, faisant ainsi passer le nombre de logements sociaux en cours de construction de 7 millions à environ 12 millions entre la fin 2011 et la fin 2012. Les autorités devront cependant également résoudre la question du financement de ce programme, alors que les moyens de certaines collectivités locales sont limités. Une contribution plus importante qu’en 2011 du gouvernement central a été annoncée, le budget consacré au logement progressant de 23% en 2012 pour atteindre 212 Mds CNY. Par ailleurs le Ministère des finances et la NDRC imposent que les émissions obligataires des collectivités locales soient destinées prioritairement au financement du logement social.

Les incertitudes persistent quant à la situation des finances des collectivités locales, et le gouvernement pourrait entamer une réflexion sur une réforme budgétaire et fiscale de grande ampleur.Le seul chiffre official actuellement disponible sur la situation des collectivités locales demeure celui d’un endettement de 10 700 Mds CNY (27% du PIB) fin 2010. Si le Premier ministre Wen Jiabao a affirmé lors de la conférence de travail annuelle du PCC que la dette des collectivités locales était dans l’ensemble « sûre et maîtrisable », la China Banking Regulatory Commission a indiqué qu’en 2012 elle s’efforcerait de « nettoyer » les finances locales. Jusqu’ici, les autorités ont surtout mis en place les conditions d’un refinancement de cette dette, les banques étant encouragées à étendre la maturité des prêts octroyés et des émissions d’obligations de collectivités locales ayant été autorisées. Pour autant une réforme de plus grande ampleur du cadre budgétaire des finances locales semble souhaitable. Le Premier ministre Wen Jiabao a déjà indiqué que les financements extrabudgétaires, notamment les Local government financing vehicles, devraient être intégrés désormais dans les budgets des collectivités locales. Par ailleurs, un mécanisme d’alerte sera mis en place concernant leur endettement. Ces mesures pourraient préfigurer une réforme plus importante du cadre des finances locales et de la relation entre le gouvernement central et les collectivités locales. A cet égard, l’extension à tout le pays de la taxe foncière expérimentée à Chongqing et à Shanghai pourrait constituer le début d’une réforme dans le sens d’une plus grande autonomie budgétaire des collectivités locales.

L’année 2012 pourrait enfin voir monter le débat sur la place des entreprises publiques dans l’économie chinoise.Dans son rapport China 2030 rédigé avec le Development Research Center – centre affilié au Conseil des affaires d’État – la Banque mondiale souligne la nécessité, pour le rééquilibrage de l’économie chinoise, de réduire l’épargne, l’investissement et la taille du secteur public, et notamment du poids des entreprises publiques dans l’économie. Le rapport recommande ainsi que ces dernières se recentrent sur la production de biens publics et que leur gestion s’appuie désormais sur des standards de transparence et de gouvernance internationaux. Selon ce rapport, cette réforme des entreprises publiques devrait également passer par une réforme du secteur financier pour que les grandes entreprises soient financées selon des mécanismes davantage orientés par le marché, l’augmentation de la pression concurrentielle sur les entreprises publiques, ou encore le versement par ces entreprises de dividendes plus conséquents au budget de l’Etat, permettant un renforcement des politiques éducatives et sociales au profit des ménages. Ces recommandations, qui pourraient susciter en 2012 de fortes résistances, semblent néanmoins être soutenues, dans une certaine mesure, par les autorités. Ainsi, le Premier ministre Wen Jiabao a indiqué, après la publication de ce rapport, que la promotion des investissements privés et la réforme des industries monopolistiques seraient les principales tâches inscrites à l’agenda économique de 2012. En cette année de transition politique, la tournure du débat, pour autant qu’il puisse être observable de l’extérieur, sera essentiel pour le positionnement de la nouvelle équipe dirigeante vis-à-vis de cet axe de réforme essentiel pour l’évolution du modèle de croissance chinois dans les années à venir.

Florent Mangin

Service économique régional de Pékin

Michaël Sicsic

Direction Générale du Trésor – Bureau diagnostic et prévision – international